猪价涨怪环保？环境部专家独家回应：越是经济发达越愿意扩大禁养区

　环保“一刀切”问题如何解决？猪价上涨为什么不能让环保背锅？

　　12月末，生态环境部环境与经济政策研究中心主任吴舜泽在北京接受21世纪经济报道记者专访，回应系列热点问题。

　　吴舜泽先后任中国环境规划院副院长、环境保护部规划财务司副司长、环境保护部改革办副主任、垂改办副主任，见证了中国生态环境领域近些年的改革和实践，并参与了诸多规划和政策的拟定。

　　2019年以来，猪价上涨是全民关心的话题，“环保要求的限养禁养政策”是否和猪价上涨有关，也是备受争议的话题。吴舜泽回应了关于“猪价上涨和环保的关系”的热门话题，也谈到了近年地方在环保实践中面临的一些亟待解决的问题。

　　吴舜泽认为，地方打着环保的旗号，用环保的名义推动其他方面的整治的时候，地方政府认为往往可以站在一个道义的高度，可以把自己背后不好说的因素、可以搭车加码的因素都放在“环保”这个筐中。

　　“一段时间以来，我一直在思考为什么环保会背锅？这倒不是推卸责任问题，最主要是担心开错了药方，影响了后面针对性政策的出台。”吴舜泽说，越是经济发达，越是用地紧张的越愿意扩大禁养区的划分范围，环保因素不是造成“无猪市”、“无猪县”的原因，生猪养殖对地方政府没有税收贡献、占地大、防疫压力大等等因素，才是地方政府真正动机。

　　猪价上涨和环保的关系

　　最近关于猪价上涨的原因有很多声音。也有一种声音提到“环保禁养区是猪价上涨的主要原因”，对这个问题你怎么看？

　　吴舜泽：这是最近流传比较多的错误观点，说环保禁养区政策导致2019年生猪产能大幅度下降、生猪价格的大幅度上涨。

　　环保很容易成为一个宣泄口，一些办不下去的事情往往打着环保的旗号推进，出现了问题也往往拿环保说事。生猪产量减少是多方面问题导致的，比如疾病（非洲猪瘟）、土地问题、猪周期的影响，而环保禁养对猪肉价格上涨的关联非常弱。

　　早在2001年，畜禽养殖污染防治管理办法就已对禁养区范围作出规定。2013年制定出台的畜禽规模养殖污染防治条例和2015年修订实施的畜牧法，进一步明确了禁养区要求。 我全程参加了《水污染防治行动计划》编制技术工作，2015年国务院发布实施，要求依据畜牧法、畜禽规模养殖污染防治条例等法律法规划定禁养区。2016年，原环境保护部与农业部联合印发畜禽养殖禁养区划定技术指南，明确禁养区范围由县级以上政府依法划定，禁养区仅对规模化畜禽养殖场进行限制。 截至2017年年底，全国基本完成禁养区划定工作，其中21个省份由农业农村部门牵头，10个省份由生态环境部门牵头。这些基本情况是依法依规的过程，对全国水环境质量改善、规模化畜禽养殖场提质增效都起到了十分积极作用。

　　按照谁划定谁负责的原则，农业农村部和生态环境部联合对禁养区进行排查，农业农村部负责21个省，生态环境部负责其中10个省，排查发现：（1）依据畜牧法畜禽污染防治条例划定的禁养区5.3万个，占禁养区数量一半左右，关闭搬迁涉及存栏量占全国总存栏量的4.1%。我国生猪存栏量随周期波动比较大，4%是正常的波动范围；（2）还有不少禁养区是依据动物防疫法、城乡规划法、文物保护法、基本农田保护条例等划定的，约占全国禁养区数量的四分之一左右；（3）还有一类是依据地方性法规划定的禁养区，占全国禁养区1.7%，（4）无法律法规依据划定的禁养区1.4万个，占全国禁养区的14%左右，关闭搬迁涉及存栏量555.6万头，占全国总存栏量的1.3%。

　　总来看，由于禁养区划分导致对生猪产能的影响是有限的，禁养区的划分并不是造成生猪大幅度下降的主要原因。为什么呢？第一个时间上对不上，禁养区划定等工作在2017年基本完成，而全国生猪存栏量2018年达到最高峰，2019年才开始大幅度下降；第二个是数量上对不上。10.01万个禁养区，关闭搬迁涉及存栏量3895.6万头，因异地重建增加了存栏量694.2万头，两者相抵，实际净减少生猪存栏量3201.4万头，占2018年底总存栏量的7.5%。而2019年上半年甚至有的月份生猪存栏量就减少两三千万头，数量上差距太大。

　　“无猪县”本质是经济驱动

　　那么禁养区扩大化是怎么回事？

　　吴舜泽：环保已经成为一些地方政府“禁养扩大化、用力过猛”的借口。环保就像一个筐，什么问题都能够装在筐里。但是我们分析可以发现，有些问题在实质上并非环保的问题。禁养区扩大化的现象是有的，但无法律法规依据划定的禁养区涉及存栏量仅占全国总存栏量的1.3%，大部分禁养区是按照国家法律法规和地方性法规依法划定的，必须要严格清理到位，目前清理效果也不错，但因环保造成禁养区问题不是生猪产量恢复的主要着眼点。

　　对于养猪来说，很多地方提出了“无猪市”“无猪县”，这种地方多以土地价格高的东南省份为主，其提出的“禁养”本质上是经济驱动，养猪占地大，无税收，对地方财政贡献相对小，对地方贡献远不如工业园区企业。

　　可以看出，非洲猪瘟、猪周期，再加上多种因素造成地方政府和企业养殖性下降，才是导致生猪存栏量大幅度下降的主要原因。调查发现，过去企业对疫情看得比较重，多个养殖场因感染非洲猪瘟或疑似猪瘟对生猪进行全面扑杀；很多中小养殖场户担心感染猪瘟，纷纷提前清栏处理，缺乏补栏意愿；生猪养殖风险高，保险公司不愿在疫情发展期间开展生猪保险业务，进一步加剧后续影响。从另外一个方面看，养殖企业反映的第一位原因是猪瘟疫情引起恐慌性抛售，对生猪产能影响较大；第二位原因是仔猪母猪价格过高，补栏资金压力大；第三位原因是养殖用地难，资金缺乏； 第四位原因才是环保要求较高。

　　因此，只有把正确原因找出，才能有效增加生猪产能，恢复生猪供应，稳定生猪价格。我觉得最近这方面做得很好，抓到点子上去了，也一定会很快见效，市场情绪已经趋于稳定。

　　让环保背锅开错了药方

　　为什么说环保会成为“背锅”的宣泄口？

　　吴舜泽：一段时间以来，我一直在思考为什么环保会背锅？这倒不是推卸责任问题，最主要是担心开错了药方，影响了后面针对性政策的出台。

　　应该讲，禁止养殖区不仅仅是环保一家的，十万多个禁养区，涉及45%存栏量的禁养区是因为环保因素划定的，更不是环保部门一家划定。地方政府不仅出于环保需要，还综合甚至更多地考虑了城镇化发展、动物防疫、文物保护、基本农田、河道管理等多种因素划定禁养区。越是经济发达，越是用地紧张的地方，越愿意扩大禁养区的划分范围。这个可能是大家没有注意到的。但是社会上也说起禁养区就直接说生态环境部门。因此，环保因素不是造成“无猪市” “无猪县”的根本原因，生猪养殖对地方政府贡献少、占地大、防疫压力责任大等等因素，才是地方政府真正动机。

　　既然不是环保因素造成的问题，为什么还要说环保，这需要我们深入研究思考的问题。我以为，打着环保的旗号，用环保的名义推动其他方面的整治的时候，地方政府认为往往可以站在一个道义的高度，可以把自己背后不好说的因素、可以搭车加码的因素都放在“环保”这个筐中。这些年我们发现一些地方政府想“一刀切”地干一件事情，想三年任务两年完成层层加码级级提速，最愿意用环保的由头说这个事，这是造成环保背锅的重要原因。这实际上把一些具有附带环保效益的其他领域该干或者不该干事情都推给生态环保，把造成不好经济社会影响的事情也推给生态环保。